L’impossible décentralisation libanaise ?

Si la période électorale marque une pause dans la mise en place des réformes administratives et politiques à entreprendre, les modalités de leurs mises en œuvre continuent de nourrir les débats politiques et intellectuels. Parmi ces évolutions politiques formulées et intégrées aux programmes électoraux, la réforme de la décentralisation s’impose comme l’une des dispositions majeures devant lesquelles les acteurs politiques devront répondre à l’issue du scrutin législatif du 7 juin 2009.

Face aux inégalités socio-économiques qui se creusent entre les régions centrales et les régions périphériques, et au risque que cela comporte en termes de stabilité pour un pays toujours gouverné par un confessionnalisme territorialisé, une réforme de la décentralisation s’avère nécessaire. Sur un territoire aussi exigu et divisé que le Liban, un modèle de décentralisation adapté semble devoir être réinventé pour réaliser finalement un « développement équilibré » des régions.

L’organisation territoriale comme enjeu de souveraineté nationale

Tandis que les frontières de l’Etat libanais restent encore mal définies, des micro-territoires résultant des entités administratives ottomanes se sont pérennisés. Tenus par des clans ou des familles autour desquels gravite l’organisation sociale et politique, ces territoires locaux ont été traversés par des années de guerre civile qui en ont souligné les clivages régionaux, politiques et confessionnels. La définition et l’ajustement progressif de différents échelons de gestion (frontières, cadastre, entités administratives de gestion déconcentrée avec les mohafazat et les caza(1), municipalités) qui découpaient - et découpent encore - le territoire en fonction des politiques plus ou moins centralisatrices suivies par l’Etat, ont entériné ces constructions territoriales anarchiques. L’évolution du découpage administratif a ainsi transformé ce qui apparaissait jusqu’ici comme des « frontières imaginaires » en « frontières réelles » à mesure d’un maillage territorial progressivement plus serré faisant la part belle aux groupes sociaux locaux, grandes familles et communautés confessionnelles.

Bien qu’il ait tenté de s’intégrer dans le volet territorial du processus de construction nationale, l’Etat libanais n’en a pas pour autant établi une autorité manifeste sur tous ses territoires et a contribué à leur « confessionnalisation », si bien que les forces politiques locales se sont substituées à lui. Aux micro-fiefs politiques qui ponctuaient le territoire et le divisaient pendant la guerre civile, ont alors succédé des espaces délimités d’allégeance aux forces politiques traditionnellement implantées. Aussi, ces micro-territoires se sont développés quasi-indépendamment les uns des autres pour former un territoire libanais que certains diront morcelé, d’autres pluriel. Quoiqu’il en soit, l’organisation sociale, économique et politique de ces entités territoriales réduites dépend autant, sinon plus, des forces politiques locales que de l’Etat, pourtant fortement centralisé. Le difficile retour de l’objet municipal en 1998, est alors l’occasion pour ces pouvoirs politiques locaux de légitimer, par les urnes, une autorité qui jusqu’ici reposait essentiellement sur des relations clientélistes. Toutefois le champ d’action de ces collectivités locales reste étroitement surveillé par l’Etat libanais, conduit par l’instabilité politique récurrente à réaffirmer son autorité.

Une décentralisation sous tutelles…

Si l’institution municipale remonte à 1864, avec la création du conseil municipal de Deir-el Qamar, dans le Chouf, bientôt suivie par la création de la municipalité de Beyrouth, les municipalités n’ont connu leur véritable essor administratif que sous le Mandat français et ont été pleinement intégrées à la vie politique sous le mandat du général Chehab, période durant laquelle ont eu lieu les premières élections municipales à l’échelle nationale.

En 1967, alors que les mandats municipaux, expirant, devaient être soumis au vote, le Parlement libanais votait une loi visant à proroger ces mandats : s’ensuivit une série de lois de prorogation, reportant à chaque fois l’élection municipale et amplifiant l’intervention des services déconcentrés de l’Etat, articulés autour de deux échelons : la muhafazah et le caza. Même si depuis 1989, l’Accord de Taëf insiste sur la nécessaire redynamisation de l’échelon local et renforce le processus de décentralisation, celui-ci reste inachevé. Ces trente-cinq années de gel de la démocratie locale ont débouché sur une déficience évidente du système municipal au profit d’une prolifération des prérogatives des agents déconcentrés de l’Administration centrale (Mohafez et Caïmacam (2)), dont l’élargissement des prérogatives se voit confirmé dans l’Accord de Taëf. Soumis au contrôle rigide des autorités de tutelle, voire sous l’emprise des milices pendant la guerre civile, les élus dont le défaut de représentativité s’est accru à mesure des lois de prorogation, n’ont pu développer de « culture municipale » qu’au moment où la campagne de sensibilisation mobilisée par la société civile a réintroduit l’élection municipale, en 1998. Dès lors, les municipalités ont du réintégrer le concept de participation dans un contexte de démocratie locale, alors que la forte centralisation du système politique libanais ne permet toujours pas de valoriser ce principe.

…source de conflictualité…

Au seul échelon incarnant le pouvoir décentralisé, celui des municipalités, viennent se greffer les fédérations de municipalités. Disposant des mêmes compétences que les municipalités, ces fédérations doivent permettre d’entreprendre des projets dépassant les capacités financières d’une seule municipalité (grands travaux d’urbanisme…). Mais, leur pouvoir de décision relevant du conseil de la fédération formé des présidents des municipalités membres, le processus est souvent ralenti par les conflits d’intérêts opposant les communes. A ce doublon qui produit un risque de conflit de prérogatives entre les collectivités locales, s’ajoute l’immixtion des autorités centrales dans les affaires municipales.

S’il y a bien des structures décentralisées réélues, l’Etat libanais semble encore passer outre le cadre juridique qui définit leur autonomie. Une étude réalisée en juillet 2001, en plein débat politique autour d’un projet de loi sur la « décentralisation administrative, les municipalités, les mukhtars (3) et la réorganisation du ministère de l’Intérieur », a montré l’écart qui se creuse entre la loi de décentralisation et sa pratique. Dans les faits, les pouvoirs centraux interviennent directement ou indirectement dans les actes, les décisions et la gestion des affaires municipales, et s’octroient parfois la prise de décision en lieu et place des municipalités. Au lieu d’une mise en application de la décentralisation élargie par l’intermédiaire d’organes locaux élus au suffrage universel prévue par l’Accord de Taëf, s’installe une centralisation de fait de l’action municipale, diluée voire confondue avec l’action des autorités déconcentrés.

Aussi, si les municipalités jouissent d’une indépendance financière et administrative dans le cadre de leurs compétences définies en 1977, leurs prérogatives sont étroitement surveillées, quand elles ne sont pas directement exercées, par l’Etat central via le Conseil du Développement et de la Reconstruction (CDR), établissement public rattaché au Premier ministre. Toutefois, le champ d’action du CDR reste circonscrit aux espaces les plus attractifs économiquement et ne concerne que ponctuellement le développement économique et social des régions les plus pauvres.

Cette conflictualité ancrée dans le partage des responsabilités politiques entre le centre et ses périphéries pérennise une décentralisation politique de fait, en rupture permanente avec l’unité nationale.

…au profit d’une territorialisation politique

Malgré l’inscription, dans l’Accord de Taëf, du concept de « développement équilibré » comme « fondement essentiel de l’unité de l’Etat et de la stabilité du régime » (4), cette initiative politique n’a pas eu les effets socio-économiques escomptés. Issu du concept de « développement harmonisé » qu’avait développé le Père Lebret dans les années 1960 (5), celui-ci était censé encourager « le développement équilibré des régions, culturellement, socialement et économiquement ». Mais la marginalisation des régions périphériques au profit d’une métropolisation se poursuivant, les inégalités socio-économiques se sont creusées pour aboutir à un renforcement des initiatives locales, privées et/ou communautaires proposant l’accès aux services de base dans une logique politicienne, de marché ou de solidarité communautaire. Plutôt que d’intégrer cette régionalisation des forces politiques dans un projet social à l’échelle nationale, l’Etat libanais y a répondu par un contrôle accru de leur action locale.

Aussi, s’il tente d’exercer ses fonctions régaliennes sur l’intégralité du territoire, l’Etat semble bien moins soucieux d’assumer ses responsabilités sociales, laissant aux forces politiques locales l’occasion de prendre en charge le développement de leurs territoires et d’en récolter les fruits politiques. Les partis politiques ont ainsi, aisément, pu intégrer le volet social dans leur action localisée, dévalorisant de fait une action inefficace voire inexistante de l’Etat et l’utilisant, le cas échéant, à des fins électorales : déconnectée du centre, l’identité électorale se replie d’autant plus sur le référent communautaire, laissant peu de place à une unité nationale recherchée et aux surprises électorales.

Aussi, si réforme de la décentralisation il y a, elle devra d’abord s’appuyer sur un rapport moins conflictuel entre les autorités centrales et décentralisées, chacun retrouvant ses prérogatives : un Etat fort et protecteur, des collectivités locales engagées et intégrées. Sans un Etat providence affirmé, le morcellement territorial risque d’exacerber les divisions identitaires au point de les rendre incompatibles.

(1) Equivalent des préfectures et sous-préfectures.
(2) Préfets et sous-préfets.
(3) Présidents de municipalités.
(4) Le septième point des Principes généraux des Accords de Taëf, signés en octobre 1989, stipule que « le développement équilibré des régions, culturellement, socialement et économiquement constitue un fondement essentiel de l’unité de l’Etat et de la stabilité du régime ».
(5) Dans le cadre de l’Institut de recherche de formation et de développement (IRFED) qu’il a fondé en 1958, l’économiste dominicain, Louis Joseph Lebret avait développé ces théories dans le but de promouvoir dans les pays du Sud, un « développement plus humain ». Au Liban, il avait été consultant auprès du gouvernement libanais pendant le mandat du général Chéhab entre 1958 et 1964.

Observatoire dirigé par Barah Mikaïl, chercheur à l’IRIS.
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