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Sommet de Copenhague : quand le climat devient stratégique

Etats-Unis et changement climatique : une ambition sous contrainte

14 décembre 2009

Par Sophie Galharret et Virginie Marchal, chercheurs à l’Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI)


A la veille du sommet de Copenhague sur le changement climatique, beaucoup de regards se tournent vers les Etats-Unis, deuxième émetteur de gaz à effet de serre (GES) au monde et premier consommateur d’énergies fossiles. Son attitude et son engagement sont déterminants pour aboutir à un accord ambitieux impliquant l’ensemble de la communauté internationale.

Si l’élection d’Obama a suscité beaucoup d’espoir, la marge de manœuvre de la nouvelle administration dans les négociations internationales reste extrêmement limitée par un agenda politique interne contraignant et des délais très courts. Dans un contexte où l’économie demeure la préoccupation numéro un des Américains et où le Congrès est divisé, l’adoption d’une réglementation fédérale visant à limiter les émissions de GES est extrêmement difficile. La négociation sur les engagements chiffrés des Etats-Unis restera donc limitée à Copenhague. Les récentes annonces faites sur un objectif de réduction de –17% en 2020 restent conditionnées à une ratification par le Congrès.

Le retour de l’état fédéral aux affaires climatiques

Après huit ans d’immobilisme pendant les années Bush, la lutte contre le réchauffement climatique était, avec la réforme de la santé, l’une des grandes priorités du candidat Obama. Son début de mandat a été marqué par de nombreuses actions en ce sens, telles que le plan de relance dédiant une large part aux énergies renouvelables ou l’annonce d’un nouveau standard limitant les émissions des véhicules.
Au niveau fédéral, après une longue série d’échecs de projets de loi sur la réduction des émissions de CO2, la Chambre des Représentants a adopté le 26 juin 2009, à une courte majorité, l’ « American Clean Energy and Security Act  », dit projet de loi Waxman-Markey, qui propose de réglementer de manière contraignante les émissions américaines, notamment en instaurant un marché fédéral d’échanges de quotas de CO2.
La législation, actuellement en cours d’étude et de révision au Sénat, marque un tournant dans la posture américaine sur le changement climatique. Elle reconnaît la réalité du changement climatique occasionné par les activités humaines, et définit la stratégie des Etats-Unis pour transformer son économie, traditionnellement basée sur les énergies fossiles, en une économie plus propre, basée sur des énergies renouvelables ou à faible intensité carbone.

Les grands principes du projet de loi Waxman-Markey

La proposition de loi se base sur quatre volets. Les deux premiers relatifs aux énergies propres et à l’efficacité énergétique proposent la mise en place de 20% d’énergies renouvelables en 2020, le développement de la capture et du stockage du carbone, de nouveaux standards sur l’efficacité énergétique des bâtiments. Un autre volet dédié à la transition vers une économie peu énergivore prévoit le développement de formations qualifiantes dans le domaine des énergies renouvelables en vue de la création de millions d’emplois verts.
Mais la pierre angulaire de la loi concerne la lutte contre le changement climatique, et prévoit la mise en place d’un marché d’échange de droits à polluer, dit ‘cap-and-trade’, inspiré du marché carbone européen mis en place en 2005. Il vise à réduire de 17% en 2020 et de 83% en 2050 les émissions de CO2 par rapport à l’année de référence 2005.
Le système couvrirait les installations responsables de 85% des émissions de GES à l’horizon 2016. L’allocation des quotas débuterait en 2012 pour les producteurs d’électricité, le secteur de l’importation et du raffinage d’hydrocarbures et les fabricants de gaz fluorés, en 2014 pour les installations émettant plus de 25 000 tonnes d’équivalent dioxyde de carbone par an et en 2016 pour les compagnies de distribution de gaz.
Il est prévu qu’environ 85% des quotas d’émissions soient attribués gratuitement, le reste étant mis aux enchères et le profit généré redistribué aux consommateurs. Le mode d’allocation des quotas gratuits prend un parti pris différent du modèle européen : ils ne seront pas directement distribués aux entités émettrices, mais seront attribués principalement à des agences étatiques ou encore des compagnies de distribution d’énergie pour faciliter le développement de technologies propres et limiter l’impact de la hausse des coûts sur les consommateurs. Le titre contient également la possibilité pour les entreprises concernées de mettre en œuvre des projets non domestiques de réduction de gaz à effet de serre, dans des pays en développement par exemple, en échange d’obtention de quotas d’émissions, les ‘offsets’ (un des mécanismes de flexibilité du protocole de Kyoto reconnu par le projet de loi).

Un projet ambitieux ?

Ramené à 1990, année de référence du protocole de Kyoto, l’engagement de la loi Waxman-Markey relayé à Copenhague correspond « seulement » à une réduction de 3,5% en 2020, à comparer à l’objectif européen de -20% en 2020. La question de la comparabilité des engagements chiffrés est épineuse dans les négociations internationales. De nombreux facteurs entrent en jeu tels que la part des réductions d’émissions que le projet de loi prévoit de réaliser par le biais d’offsets, ou le réalisme de la trajectoire de réduction à moyen et long terme au regard des moyens alloués (investissements) pour créer les conditions d’une transition vers une économie moins carbonée. Au delà de toute comparaison, l’objectif annoncé reste cependant en dessous des recommandations formulées par les climatologues (de 25% à 40% en 2020 par rapport à 1990).

Un lien fort avec l’agenda international

En dépit de l’engagement de Barack Obama et de l’existence d’une majorité démocrate dans les deux chambres, l’adoption de la proposition de loi au Sénat est très incertaine. La loi rencontre une forte opposition non seulement de la part des républicains, qui boycottent les examens de la loi au Sénat, mais aussi de certains démocrates conservateurs ainsi que des représentants d’états riches en énergie fossiles. En outre, les difficultés rencontrées par Obama sur la réforme du système de santé ne l’autorisent pas à passer en force le projet de loi sur le climat. Il est désormais extrêmement improbable que la loi soit votée au Sénat avant la deuxième moitié de 2010, et les élections de mi-mandat prévues en novembre pourraient retarder encore un peu plus son examen et son adoption.
Dans ce contexte, le président américain ne peut s’engager à Copenhague au delà des prérogatives données par son Congrès, qui devra ratifier tout accord international. Un des enjeux de Copenhague pourrait donc être de s’accorder sur un cycle de négociation international compatible avec l’agenda de politique interne américain.

 

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