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Analyse du jour

Présidence française de l’Union européenne : personnification, politisation, étatisation

2 janvier 2009

Par Béligh Nabli, chercheur à l’IRIS

La XIIe présidence française (du Conseil) de l’Union européenne se clôt sur un bilan globalement positif : un suivi politique et administratif intense et relativement efficace ; un programme ambitieux réalisé dans ses grandes lignes (adoption d’un Pacte européen de l’immigration, un accord sur la politique européenne relative au climat, la mise en place d’une politique européenne de défense, un accord sur le bilan de la Politique agricole commune) ; gestion de crises - institutionnelle, militaire et économique - à partir de l’Elysée. Paris sort également de cet exercice dans une position délicate à l’égard de la Chine, avec laquelle les relations ont connu des pics de tension non négligeable (Jeux olympiques, rencontre avec le Dalaï-lama,…) La Présidence française de l’Union européenne c’est un principe (exprimer une volonté en vue d’une décision), une méthode (un subtil mélange de volontarisme et de concertation), et des résultats (accords politiques sur des dossiers inscrits ou non dans le programme préfixé). La présidence française de l’Union européenne fut incarnée par un homme, qui a su imposer une impulsion politique au service d’une Europe des Etats. Si son bilan est globalement positif, elle restera marquée fondamentalement par trois phénomènes : la personnification, la politisation, l’étatisation.


UNE PERSONNIFICATION DE L’UNION EUROPEENNE

Chaque Présidence (du Conseil) de l’Union européenne est un évènement sur le plan à la fois politique et institutionnel, national et européen. La Présidence française du second semestre 2008 sera historiquement associée à la personne de Nicolas Sarkozy. Dès son élection à la présidence de la République, celui-ci afficha une ambition nouvelle pour la France dans l’Union. Animé par un volontarisme politique indiscutable, le président de la République aimait déjà se présenter comme le catalyseur de la relance de l’Union européenne. La présidence de l’UE n’en est pas moins pensée à travers le prisme de la « puissance » : « il n’y a pas de France forte sans l’Europe, et il n’y a pas d’Europe puissante sans la France (…) ». C’est en ces termes que, lors de la Conférence annuelle des ambassadeurs tenue le 27 août 2007, le président de la République Nicolas Sarkozy avait résumé la conception française de la construction européenne . Au-delà de ce rapport d’interdépendance, les relations de la France avec l’Union européenne cultivent le paradoxe et autres malentendus que le Président Sarkozy entendait lever, notamment en assumant un leadership sur la scène européenne.

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CE | Nice | P-014449/00-12 | 14/11/2008

La XIIe présidence française de l’Union européenne restera symbolisée par la figure du Président de la République. Nicolas Sarkozy – bien relayé au quotidien par M. Jouyet, en sa qualité de Secrétaire d’Etat aux Affaires européennes - a donné le rythme de la présidence française de l’UE et a martelé un certain nombre de convictions. La volonté présidentielle a martelé un certain nombre de convictions. Son style personnel et son volontarisme-activisme politique ont marqué la présidence française. N. Sarkozy s’est engagé personnellement dans la recherche de positions communes. La survenance de crises internationales de natures différentes a définitivement assis sa stature d’homme d’Etat capable d’agir au niveau européen et international. Mieux, il a personnifié l’Union des 27, éclipsant par là les présidents des institutions incarnant la légitimité démocratique (Parlement européen) et l’intérêt général (Commission) de l’Union européenne.

De même, sur le plan interne, l’avènement de la Présidence française de l’Union européenne fut l’occasion d’exprimer le primat présidentiel en matière européenne. Le Ministre des Affaires étrangères et le Premier ministre furent cantonnés à un rôle de second plan. Du reste, les priorités de la présidence française ont été fixées par le Président de la République, avant d’être regroupées et détaillées par le Premier ministre et le secrétaire d’État aux Affaires européennes, sous la thématique de l’« Europe protection ». Celle-ci s’est déclinée en quatre axes majeurs définis par le Président de la République dans son discours devant la Conférence annuelle des ambassadeurs, tenue le 27 août 2007 à l’Elysée : lutte contre le dérèglement climatique, l’énergie, l’immigration et l’Europe de la défense. Le projet d’une « Union pour la Méditerranée » s’est progressivement imposé parmi les priorités de la présidence française, avant qu’il ne fasse l’objet d’une véritable « européanisation ». Projet-symbole de Nicolas Sarkozy, l’Union pour la Méditerranée (UPM) a été lancée moins de quinze jours après le début de la Présidence française. Le succès diplomatique ne s’est pas démenti pendant et après la réunion de 42 chefs d’Etats du pourtour méditerranéen. Après quelques tensions et autres doutes, les pays de l’UPM réunis le 4 novembre à Marseille ont fixé le siège de l’organisation à Barcelone, ont défini un cadre juridique au projet, et ont nommé un secrétariat général.

Le président de la République s’est saisi de la Présidence française de l’Union européenne pour faire la démonstration de son volontarisme, de sa méthode et de son efficacité. Iln’a pas hésité à bousculer les méthodes et le rythme de la vie politique européenne en affirmant des convictions sur des dossiers stratégiques pour lesquels il a su trouver un accord. Une stratégie conforme aux préceptes de M. Michel Barnier : « diriger l’Etat dans une Europe de plus en plus intégrée implique au moins autant l’art de négocier que l’art de commander, celui de convaincre que celui d’imposer » . Un style qui contraste avec le caractère quelque peu laborieux de la présidence française de l’Union du second semestre 2000. Dans un contexte politique interne de cohabitation, les négociations intergouvernementales pour la conclusion du traité de Nice étaient animées par une logique diplomatique et consensuelle qui a engendré des tours de table sans fin. Ce type de méthode avait éprouvé ses limites, préfigurant l’émergence de méthodes alternatives. Après l’expérience de la méthode conventionnelle qui a abouti au projet de Constitution européenne, le président français a montré qu’une autre voie était également concevable, y compris – surtout ? – dans une Union à 27.

Si formellement ou juridiquement une telle fonction est infondée, politiquement le président Sarkozy a incarné un idéal-type pour l’institution d’un « Président de l’Union européenne ». Est-ce que cette « présidence Sarkozy » de l’Union préfigure l’action du futur Président du Conseil européen prévu par le traité de Lisbonne ? Si une telle fonction est destinée à donner un visage et une voix à l’Union, son leadership dépendra de sa personnalité et de la manière dont il concevra lui-même cette nouvelle fonction.

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© Communautés européennes, 2008 | Bruxelles

UNE POLITISATION DE L’UNION EUROPEENNE

À l’approche de la Présidence (du Conseil) de l’Union européenne du second semestre 2008, le Premier ministre F. Fillon n’hésita pas à lancer aux membres de son gouvernement : « Préparez cet événement comme si notre avenir politique en dépendait » (séminaire gouvernemental tenu le 17 novembre 2007). La paternité de ce mot d’ordre revient en réalité au chef de l’Etat lui-même, qui a tenté d’incarner ce volontarisme auprès de ses partenaires étatiques et des institutions de l’Union. En sa qualité de chef de l’Etat et de ses prérogatives constitutionnelles, le Président de la République a imprimé et a incarné prioritairement la volonté de l’Etat. Il incombait à lui seul de représenter l’Etat membre au sein du Conseil européen, d’établir les termes de la position nationale et de proposer des orientations aux partenaires de la France. Le Président de la République française a personnalisé cet exercice rituel échappant rarement aux canons de la diplomatie traditionnelle, pour lui donner un ton très politique. En tant que président du Conseil européen, Nicolas Sarkozy s’est engagé personnellement dans la recherche de solutions communes, sur tous les thèmes en discussion. Au risque d’une personnalisation de la présidence française de l’Union, il a réussi à lui insuffler une dynamique qui n’a jamais été démentie durant six mois. Certes, l’exercice de la présidence de l’UE se traduit souvent par la recherche de solutions de compromis. Mais cette fonction implique aussi de déterminer des priorités destinées à faire progresser de manière significative certains dossiers. Une présidence de l’UE doit se concevoir comme une force de proposition et d’orientation. La France s’est mise à l’écoute de ses partenaires européens et des institutions de l’Union. L’attention particulière manifestée par le président français à l’égard du Parlement européen est remarquable. La présidence française de l’Union a été marquée par les interventions du Président Sarkozy devant les parlementaires européens, représentants des peuples nationaux. Ces interventions sur les priorités et le bilan de la Présidence française ont sans nul doute constitué des moments forts de la démocratisation et a fortiori de la politisation de l’Union européenne. Malgré des échanges parfois vifs avec certains députés européens, le discours du président Sarkozy fut applaudi par la majeure partie de l’hémicycle, les parlementaires européens saluant le volontarisme politique affiché par la présidence française.

Sur le fond, le Président Sarkozy s’est saisi de l’agenda de l’Union pour mettre en avant des dossiers sensibles. La présidence française n’est pas revenue sur la volonté de « sortir du débat institutionnel », malgré le « couac » provoqué par le « non » irlandais au traité de Lisbonne. Au terme de cette présidence française, les Etats de l’Union ont décidé en accord avec le gouvernement irlandais de l’organisation d’un nouveau référendum sur le traité d’ici à novembre 2009. Cet ultime épisode du processus de ratification du traité réformateur devrait aboutir à son entrée en vigueur ou au contraire à son rejet.

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© Communautés européennes, 2008 | Bruxelles

Au-delà de la voie de sortie de crise trouvée sur ce point, les questions de fond ont rythmé l’agenda politique de la présidence française. Ce choix était destiné à donner une image concrète et plus protectrice de l’Union. Globalement, la présidence française a réussi à obtenir des décisions relativement rapides et efficaces, selon une méthode qui privilégie le dialogue et n’évitant pas la confrontation. Un accord sur le paquet énergie-climat a été obtenu malgré les hésitations exprimées par l’Allemagne et des pays d’Europe centrale et orientale (la Pologne en particulier). L’écho international de l’accord européen n’est pas négligeable et devrait contribuer à insuffler une nouvelle dynamique en la matière. Le bilan positif de la présidence française résulte aussi de la conclusion d’un accord politique – mais juridiquement non contraignant - sur un pacte européen sur l’immigration et l’asile. L’affirmation d’une politique européenne sur un domaine relevant traditionnellement de la souveraineté de l’Etat dénote une avancée d’une conception politique commune - une harmonisation ? - en la matière. Enfin, le Conseil des ministres de l’agriculture présidé par M. Barnier a réussi à définir un accord sur le bilan de santé de la politique agricole commune (PAC). Il en ressort essentiellement une réorientation d’une partie des ressources destinées traditionnellement à la production agricole vers le domaine plus large du développement rural. Il s’agit peut-être d’un tournant pour la PAC qui sera historiquement associé à la présidence française de l’Union européenne su second semestre 2008.

Le volontarisme politique affiché ostensiblement par le Président Sarkozy avant et pendant l’exercice de la présidence française de l’UE a abouti à la conclusion d’accords politiques non négligeable, tel celui sur l’organisation d’un nouveau référendum en Irlande ou celui sur le paquet énergie-climat.

UNE ETATISATION DE L’UNION EUROPEENNE

La présidence française de l’Union européenne a privilégié le dialogue interétatique entre les capitales européennes. A Bruxelles, ce dialogue a eu pour cadre institutionnel le Conseil des ministres et surtout du Conseil européen

Le leaderschip du Président de la République a conforté le poids institutionnel du Conseil européen, institution à caractère interétatique, qui sort renforcé de la présidence française de l’Union européenne et qui s’affirme plus que jamais comme la véritable « clef de voûte » des institutions de l’Union européenne. Par sa composition, le Conseil européen est doué d’une forte légitimité étatique et offre un cadre institutionnel propice à l’impulsion et à l’orientation politique de l’Union. Le Conseil européen offre un cadre institutionnel favorable à l’impulsion politique de la présidence de l’Union par le Président de la République. Si la crise politique et militaire dans le Caucase a donné une occasion historique à l’Europe de parler d’une seule voie et d’agir de concert sur la scène internationale, la crise financière internationale a au contraire fait rejaillir l’image d’une Union fragmentée entre des Etats individualistes.

Plus globalement, la gestion des crises internationales d’ordre militaire, politique, économique et financier par la France fut particulièrement délicate, car elle mettait le mythe d’une Europe politique face à la réalité des intérêts et des stratégies nationales contradictoires. La crise financière a placé l’Union européenne en sa qualité de puissance économique face à ses responsabilités politiques. La présidence française a réuni à Paris les Etats européens membres du G8, puis les Chefs d’Etat et de gouvernement de la zone Euro avec en particulier le Royaume-Uni, les présidents de la Banque Centrale européenne et de la Commission européenne, la réunion d’un G20 pour réformer la finance mondiale.

Un accord a été conclu sur l’adoption de mesures de sauvegarde du système financier et sur des garanties minimales des dépôts bancaires. Plus foncièrement, la crise financière internationale a le mérite de déconstruire la fiction de l’autorégulation des marchés. Le politique nationale et européenne est au chevet du système financier. C’est à lui qu’il revient in fine d’apporter des solutions de sortie de crise. Il est piquant de voir la manière dont acteurs financiers (actionnaires, banques, analystes) scrutent les actes des pouvoirs publics nationaux (de l’Elysée à la Maison Blanche, en passant par le 10 Downing Street), et européens (BCE, Eurogroupe). Pis, l’interventionnisme financier des autorités publiques et la nationalisation de banques américaines et européennes battent en brèche les dogmes du néo-libéralisme. Cette nouvelle donne idéologique ne relève pas de l’anecdotique. Elle conforte le retour du politique tel que voulu d’une certaine manière par le président Sarkozy.

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© Communautés européennes, 2008 | Bruxelles

La France ne devait pas manquer ce Rendez-vous avec l’Histoire de l’Europe et donc avec elle-même. L’évènement que représente une Présidence française de l’Union européenne est d’autant plus exceptionnel que l’exercice se raréfie. De 1995 à 2020, la France n’aura présidé le Conseil de l’Union européenne qu’à trois reprises : 1995, 2000, 2008. Dans une Union à 27, une présidence française de l’Union européenne ne survient que tous les 14 ans. La présidence française du second semestre 2008 laissera l’image d’une Union plus politique, mais encore et toujours sous l’emprise des Etats. Plus que jamais, ces derniers ne sont pas de simples instruments de l’Union européenne : elle les concerne en qualité de fondateurs, de sujets et d’acteurs premiers. Partant, la crise existentielle de l’Union a le mérite d’éprouver leur capacité (volonté ?) à penser et à réaliser l’Union du XXIe siècle, avec ou sans le traité de Lisbonne.

 

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